新常態(tài)下的新嘗試 —關于淮北市探索實施PPP融資建設模式的實踐思考

    在國內宏觀經濟下行、政府投資低迷的新常態(tài)下，如何吸引更多資金投入城鄉(xiāng)基礎設施、公共服務領域成為各級黨委、政府共同關注的重大問題。近年來，面對財政增速大幅下滑、政府債務進入償還高峰的嚴峻局面，淮北市主動作為、大膽探索，積極推動政府和社會資本合作（以下簡稱PPP模式）,著力破解城市建設發(fā)展融資難題，不斷提升公共產品、公共服務供給能力，努力實現(xiàn)在改善民生中培育經濟增長新動力。
    一、   主要做法
    去年，淮北市在城市公共自行車服務系統(tǒng)建設中推廣應用了PPP模式，在總結成功經驗基礎上，該市加快完善運行機制，不斷拓寬試點范圍，今年以來，又將淮水北調工程、市人民醫(yī)院東院區(qū)、S101二期等8個重點項目以及一批市政道路納入實施。
    一是加強組織領導。成立由市政府主要領導任組長、分管領導任副組長，市發(fā)改、財政、教育、科技、民政、人社、國土、環(huán)保、城鄉(xiāng)建設、交通、水利等相關部門主要負責同志為成員的領導小組，統(tǒng)籌協(xié)調解決重大問題，指導推進PPP試點工作；明確市建投集團全面負責PPP項目的實施。
    二是制定出臺政策。為更好地鼓勵引導社會投資，將PPP模式推廣應用納入法制化軌道，制定了《淮北市人民政府關于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見（試行）》，對PPP的適用范圍、操作模式、工作流程等都提出了明確具體要求；加快制定出臺PPP相關配套政策，確保了全市PPP模式的規(guī)范運行。
    三是建立項目儲備。從國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)專項規(guī)劃、公共服務及基礎設施項目儲備庫中，對符合PPP模式的項目進行篩選，對符合要求的項目納入市、縣（區(qū)）PPP項目儲備庫，及時更新、統(tǒng)一管理。目前全市城市基礎設施2015—2017年滾動規(guī)劃項目符合PPP模式的已納入項目庫。
    四是推動實質運作。對于擬定發(fā)起的PPP項目，在通過物有所值評價和財政承受能力論證后，列入年度政府性投資項目計劃。在編制項目實施方案，經本級政府或授權部門審定后，向社會公示進行，通過公開招標、競爭性談判等形式選擇合作伙伴。
    五是強化綜合監(jiān)管。將采用PPP模式運作項目資金支出，納入到政府財政預算，確保項目資金的撥付。同時市建投集團按照協(xié)議約定內容加強對項目實施的履約管理和績效評估，相關行政部門依法對項目實施監(jiān)管，確保合作項目符合協(xié)議要求，保證公共利益最大化。
    二、   存在問題
    在探索實施PPP模式過程中，存在一些困難和障礙，需要引起我們的高度重視。
    一是政策法規(guī)不完善。目前我國直接用于PPP項目的法律法規(guī)，多以部門規(guī)章和地方規(guī)章的形式存在，缺少國家層級的PPP法律，且部分現(xiàn)行部分法律法規(guī)并不適用PPP項目，甚至一些法律法規(guī)之間存在沖突，加之配套政策的不完善，國家和省級政府尚未制定出臺具體的操作細則，不僅給地方政府在推行PPP項目時帶來障礙，也直接影響到社會資本的進入。
    二是社會資本進入意愿弱。就投資人來說，我市PPP項目投資大、周期長、收益相對較低，且多為非標準化、非證券化項目，投資人融資成本較高，加之在當前我國利益分配機制與相關風險分擔機制尚未成熟的情況下，投資人對低利潤項目興趣不高；而市縣（政府）受地方財政緊張影響，加之缺乏政府補貼機制，對于PPP項目，特別是經營性收益較低項目，難以及時給予合理的利益補償，這也直接影響到社會資本參與合作的信心。
    三是項目操作難度大。PPP項目推行實施中，無論是在立項審批，還是建設、運營監(jiān)管都涉及諸多部門，盡管明確市建投集團組織實施，但實際操作中不可避免地出現(xiàn)手續(xù)繁瑣、時限較長的問題。同時，每個項目由于情況不同，都要制定專門的規(guī)則、章程，加之一些項目由于合作對象較多，參與各方協(xié)調溝通的難度加大，也影響到決策實施的效率。此外，專業(yè)技術高層次人才的匱乏，也對項目實施帶來一定影響。
    三、   幾點思考
    為更好地促進PPP模式推廣應用，要著力做好以下幾個方面的工作。
    一要健全完善法規(guī)政策。在當前國家尚未制定出臺法律法規(guī)之前，建議我省盡快制定出臺PPP管理的法規(guī)、政策，對社會資本和政府的權利義務進行明確的規(guī)定和限制，確保運作過程更加合理、公開、透明，切實保護投資人合法權益，解除投資后顧之憂。
    二要加強統(tǒng)籌協(xié)調管理。針對PPP實施繁瑣的問題，要加快建立跨部門的PPP統(tǒng)籌協(xié)調和管理機構，統(tǒng)一負責PPP的推進、協(xié)調和監(jiān)督管理；同時，加強專業(yè)技術人員的引進和培養(yǎng)，切實提高工作效率。
    三要加大政策扶持力度。鼓勵引導金融機構開展PPP項目金融產品創(chuàng)新，積極爭取國家政策性扶持資金，由省市財政出資，吸引金融資本和社會資本參與，設立PPP項目發(fā)展支持基金，建立收益合理補償機制，為PPP項目提供金融信貸支持。
    四要強化合作機制建設。要加快建立風險分擔機制，合理公平的分配政府部門和私人在項目上的風險；加快完善公共產品定價調價機制，切實保護社會投資的合法利益和社會公眾的集體利益。