地下管廊建設(shè)推PPP 八大管線結(jié)束分割自治時代
隨著地下管廊建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，城市“看海”、“蜘蛛網(wǎng)”、“馬路拉鏈”等現(xiàn)象或成為歷史。
繼7月底國務(wù)院常務(wù)會議部署推進城市地下綜合管廊建設(shè)之后，8月10日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)正式公開，這份3000余字的《意見》或?qū)尤f億級投資的地下綜合管廊建設(shè)推向高潮，同時有望結(jié)束各大管線公司分割自治的局面。
北京國興合眾合咨詢事務(wù)所執(zhí)行合伙人李尚靜接受《華夏時報》記者采訪時表示，管線公司背后存在著利益博弈，現(xiàn)在城市管廊建設(shè)一方面在行政上強制企業(yè)入廊，另一方面在商業(yè)上邀請入廊單位分攤或出資建設(shè)管廊，以此來平衡利益格局。
每年拉動萬億投資
今年入汛以來，我國多地遭暴雨頻襲，“逢雨看海”已成為大多數(shù)城市的通病。由于我國地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于地面城市建設(shè)，“城市內(nèi)澇”、“馬路拉鏈”、“蜘蛛網(wǎng)”等問題屢見不鮮，這些都與管廊建設(shè)有關(guān)。
目前，城市的管線主要涵蓋供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)八大類管線，而地下綜合管廊則是要將這些分散在地上地下的管線全部融入到地下綜合管廊中，形成一條各類管線的地下“高速公路”。
推進地下綜合管廊建設(shè)，除了解決城市內(nèi)澇、反復(fù)開挖路面、架空線網(wǎng)密集等問題外，在經(jīng)濟下行壓力不減的情況下，還有利于增加公共產(chǎn)品有效投資、拉動社會資本投入、打造經(jīng)濟發(fā)展新動力。
大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥對《華夏時報》記者說：“地下管廊建設(shè)是個很有潛力的投資機會，這不僅是穩(wěn)增長的重要手段，也是城市發(fā)展的需要。”
今年4月， 住建部部長陳政高在全國城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)培訓(xùn)班上稱，以每年建設(shè)8000公里管廊和每公里管廊造價1.2億元估算，地下綜合管廊每年能帶動1萬億元的投資。
地下綜合管廊市場空間巨大，而且經(jīng)濟效應(yīng)較大，橫琴新區(qū)地下管廊經(jīng)常被拿來作為一個典型案例。
2009年8月14日，國務(wù)院正式批復(fù)《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，橫琴新區(qū)開發(fā)上升為國家戰(zhàn)略，當(dāng)?shù)刎斦杖胫挥屑s4000萬元的經(jīng)濟基礎(chǔ)，地方?jīng)Q定開展投資約20億元的綜合管廊項目建設(shè)。最終，橫琴新區(qū)不僅消除了“拉鏈路”、“蜘蛛網(wǎng)”現(xiàn)象，同時也為城市地下空間開發(fā)利用提供了基礎(chǔ)，提升了土地價值，也節(jié)約了土地資源。
橫琴新區(qū)管委會公共建設(shè)局負責(zé)人劉勇介紹：“總投資近22億元、全長33.4公里的珠海橫琴綜合管廊建成了，而今橫琴因建設(shè)地下管廊產(chǎn)生的直接經(jīng)濟效益就超過80億元。”
現(xiàn)有利益格局或打破
業(yè)內(nèi)人士認為，這次《意見》最大的亮點在于明確入廊要求：“城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的各類管線原則上應(yīng)敷設(shè)于地下空間。已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊。”
目前，地下管廊分為廊體和管線兩部分，而管線部分則主要掌握在各大管線公司手里。由于體制分割，不同的管線牽扯到的利益主體不同，這也是導(dǎo)致城市建設(shè)中“你挖了我填，你填好我再挖”的根源。李尚靜說，原有的管線采用直埋方式，管線單位都有自己的施工部門和養(yǎng)護部門，在單次工程投入上要比地下管廊一次性分攤要少很多。
金永祥認為：“管線公司是既得利益者，入不入管廊是企業(yè)自己的事，這次《意見》等于打破了這種既得利益的格局，強調(diào)必須入管廊，因為你不入廊你的管線就沒處安放。”
《意見》還明確提到三不原則：“在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設(shè)部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。”這也將進一步堵住管線公司自行鋪線，明確了建設(shè)需要“通盤考慮”，不能“各自為政”。
PPP成管廊建設(shè)主導(dǎo)
打破當(dāng)前的管廊建設(shè)模式，不僅需要協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，而且還涉及資金的問題。
在國務(wù)院常務(wù)會議上，國務(wù)院總理李克強表示，要在城市地下綜合管廊建設(shè)中開展政府和社會資本合作(PPP)模式，要關(guān)注這一模式的回報率。“這么大的城市總量，不可能完全依靠財政進行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還要采取綜合的商業(yè)運作方式。”李克強說。
可見，PPP將是地下綜合管廊建設(shè)主要推廣模式，也是主流投融資渠道之一。
此次《意見》中也提出，“鼓勵社會資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運營管理”，同時鼓勵入廊管線單位優(yōu)先共同組建或與社會資本合作組建股份制公司，或在城市人民政府指導(dǎo)下組成地下綜合管廊業(yè)主委員會，公開招標(biāo)選擇建設(shè)和運營管理單位。
金永祥認為，《意見》已經(jīng)給出了解決方案，“要用PPP建設(shè)管廊，必須要對現(xiàn)有制度框架形成突破，對于管廊建設(shè)實施PPP模式需要體制和機制的建設(shè)。”
今年4月，財政部公示2015年地下綜合管廊試點城市名單，并為首批試點的十個城市提供了專項資金補助，對采用PPP模式達到一定比例的給予一定的補助獎勵。其中蘇州建成的地下綜合管廊成為我國的模板。
濟邦咨詢董事長張燎認為，目前國內(nèi)綜合性的管廊用PPP模式建設(shè)存在很多困難，可能還需要相當(dāng)長一段時間的摸索，“我個人建議先試點，暫緩大面積推開。”
這次《意見》同時明確完善融資支持。“鼓勵相關(guān)金融機構(gòu)積極加大對地下綜合管廊建設(shè)的信貸支持力度，為地下綜合管廊項目提供中長期信貸支持，積極開展特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)和購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)。”
北京政企合盈經(jīng)濟咨詢中心執(zhí)行合伙人李剛向《華夏時報》記者表示，目前PPP項目中還沒有看到商業(yè)銀行在融資和長期貸款融資方面出臺更多的政策。雖然個案貸款有改進，但不具有普遍意義。目前項目實施方案設(shè)計融資結(jié)構(gòu)時還需要征詢銀行意見，銀行分支機構(gòu)一般都需要一事一議地請示匯報，效率不高。
張燎說，PPP融資難主要是融資擔(dān)保結(jié)構(gòu)設(shè)計難，“主要是以商業(yè)銀行為主的信貸機構(gòu)不熟悉結(jié)構(gòu)化項目融資，銀行只熟悉和信賴實物抵押的擔(dān)保方式。”
除了銀行融資，這次管廊計劃同時將地下綜合管廊建設(shè)列入專項金融債支持范圍予以長期投資。支持符合條件的地下綜合管廊建設(shè)運營企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和項目收益票據(jù)，專項用于地下綜合管廊建設(shè)項目。
